El 17D: secuencias y consecuencias III

(Catalejo, el blog de Temas, 5 de enero de 2015)

Jorge I. Domínguez es profesor de la Universidad de Harvard.

Con el fin de seguir contribuyendo a la comprensión de la relación Estados Unidos-Cuba, Temas sometió a un selecto grupo de investigadores de ambas orillas este breve cuestionario, dirigido a estimar los desafíos del 17D y sus posibles secuencias, a corto y mediano plazos. Se inicia la publicación de esta serie en Catalejo, el blog de Temas, el 5 de enero, vísperas del aniversario 54 de la ruptura de relaciones diplomáticas. Con la intención de ampliar su alcance internacional, el contenido de esta serie comenzará a editarse también en inglés en los próximos días.

Temas: ¿Cuál es el significado de las nuevas políticas entre los Estados Unidos y Cuba? ¿Cuáles son las medidas decisivas adoptadas de ambas partes? ¿Qué próximos pasos serían clave?

Jorge I. Domínguez: Un significado particularmente personal del anuncio de las nuevas políticas entre los Estados Unidos y Cuba es que podremos, una vez más, pensar sobre el contenido de un antiguo debate sobre las relaciones entre los gobiernos de Washington y La Habana. Una posición ha resaltado la utilidad de lograr acuerdos sobre "asuntos discretos" que resulten en medidas de rápida aplicación y de fácil supervisión de su acometido. El logro de estos modestos acuerdos, a su vez, genera valor en sí y se convierte además en un proceso de una negociación en cadena. Este proceso a múltiples niveles crea nuevos niveles de confianza, fortalece la credibilidad bilateral, y permite acometer acuerdos cada vez más ambiciosos que desemboquen en cambios fundamentales. Otra posición ha tomado nota que los acuerdos sobre asuntos discretos no suman bien; se han desarrollado aislados unos de otros, y su misma limitación implica cierta precariedad. Por tanto, es preferible arrancar mediante la construcción de un régimen de diálogo, que incluya por supuesto acuerdos concretos pero que no se limitaría simplemente a la acumulación de tales miniacuerdos. En la construcción de este párrafo, no he hecho más que resumir los dos capítulos que publicamos, respectivamente, Rafael Hernández y yo en un libro que compilamos, U.S.-Cuban Relations in the 1990s (Westview Press, 1989), publicado antes del colapso de la Unión Soviética y cambios posteriores. Ese debate lo continuamos en otro libro, Debating U.S.-Cuban Relations: ShallWe Play Ball? (Routledge Press, 2012), que se publicó en Temas en 2010. En esa segunda y más reciente etapa, mi artículo se dedicó principalmente a explicar por qué y cómo la realización de múltiples acuerdos sobre "asuntos discretos" (cooperación entre Guardacostas y Guardafronteras, acuerdos migratorios, coordinación pertinente a presos en la base de los Estados Unidos cerca de Guantánamo, ventas de productos agrícolas de los Estados Unidos a Cuba, etc.) no habían "sumado" para lograr un cambio más amplio y más profundo en las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos, mientras que el capítulo de Rafael Hernández señalaba los múltiples acuerdos "pequeños" que se habían realizado y podrían realizarse.

Más que un desacuerdo, esos trabajos reflejaban pinceladas variadas sobre matices claroscuros. Las preguntas a través de este cuarto de siglo siguen siendo las mismas. ¿Cómo lograr pasos útiles para ambos países, no simplemente para ambos gobiernos? ¿Cómo buscar un marco confiable, no simplemente piezas dispersas de un rompecabezas, para permitirle a cualquier persona en cualquier país discernir mejor el futuro de Cuba y sus relaciones con los Estados Unidos?

Las medidas anunciadas por los Estados Unidos y Cuba combinan lo "discreto" (intercambio de presos acusados por el uno o por el otro de actividades de espionaje), con lo más amplio (anuncio del establecimiento de las relaciones diplomáticas). Esto último es lo realmente novedoso, aunque se trate de un mero anuncio que requiere negociaciones todavía por realizarse para que logre ser efectivo. Una característica notable de las medidas ya adoptadas es que se ciñen bien a lo señalado en mi capítulo hace 25 años: permiten rápida aplicación, y son de fácil supervisión en su acometido. Ya se intercambiaron los presos. Está por realizarse la negociación para la formalización de embajadas, cambiándole el letrero a las respectivas Secciones de Intereses pero, más importante, permitiéndoles un nuevo radio de acción. Será verificable la oración en la alocución del Presidente Raúl Castro con relación a la "excarcelación de personas sobre las que el gobierno de los Estados Unidos había mostrado interés," aparte de los ya intercambiados. Igualmente verificable será la revisión de la inclusión de Cuba en la lista que lleva hace más de tres décadas el gobierno de Estados Unidos sobre Estados promotores del terrorismo. Y, ahora, además hay un régimen de diálogo, que comenzó con un diálogo telefónico entre Raúl Castro y Barack Obama. Sabremos pues si habrá algo que suma gracias a ese nuevo régimen de diálogo, más allá de la resolución loable de cuestiones puntuales aunque aisladas.

Temas: El ejercicio de la política en los Estados Unidos y en Cuba estuvo condicionado por una confrontación permanente, el uso de la coacción por el primero, la situación de fortaleza sitiada de la segunda. ¿Cuánto cambiará ese cuadro a partir de las nuevas relaciones? ¿Qué caminos se deberían tomar para hacerlas avanzar; con qué ritmos?

Jorge I. Domínguez: La coacción es un instrumento normal de las relaciones entre Estados soberanos. Su presencia no debe sorprendernos. Ha sido parte de la política de los Estados Unidos hacia Cuba, y lo fue también en la política que llevó a Cuba a enviar tropas a Angola y Etiopía y a apoyar a movimientos revolucionarios en diversos países. Lo importante es impedir que la relación entre dos países se limite simplemente a la coacción, símbolo de la cual son las restricciones que ambos gobiernos han impuesto por tantos años sobre el comportamiento de sus respectivos diplomáticos en las Secciones de Interés en Washington y La Habana. La "liberación" de los diplomáticos puede ser una primera señal del cambio del contenido y del tono de las relaciones entre los dos países.

Temas: ¿Cómo interactúan las nuevas políticas con las relaciones intrahemisféricas de ambos países? ¿Qué cambios podrían generarse en ese escenario, respecto al contexto actual?

Jorge I. Domínguez: Un punto de inflexión en el anuncio del cambio de la política de los Estados Unidos fue la decisión del gobierno de Panamá de invitar a Cuba a participar en la Cumbre Interamericana, por celebrarse en Panamá en abril de 2015. A su vez, Panamá reflejaba la práctica ya generalizada entre los países de nuestro continente de incluir a Cuba en similares reuniones multilaterales. Un detalle adicional importante fue la función facilitadora clave del gobierno de Canadá; el primer ministro, Stephen Harper, del partido conservador, le recordaba al presidente de los Estados Unidos que gobiernos de todos los puntos ideológicos trataban con el de Cuba mediante embajadas, y no simplemente mediante chillidos. Una hipótesis, sin embargo, es que una vez resuelta esa anomalía diplomática, el tema Cuba en la agenda entre los Estados Unidos y países latinoamericanos puede declinar, ya que su dimensión se tornaría necesariamente más bilateral (¿funcionan o no las tarjetas de créditos de Citibank en La Habana?), y mucho menos multilateral.

Temas: ¿Están preparadas las sociedades y las culturas políticas de ambos lados para este encuentro? ¿Cuáles son sus ventajas comparativas? ¿Cuáles sus principales déficits?

Jorge I. Domínguez: Escribía Rafael Hernández en Temas (2010) y su versión en inglés Debating U.S.-Cuban Relations (2012) que ni Cuba ni los Estados Unidos están preparados para hacerle frente a un "adversario" que no sea un "enemigo". Ese reto es mucho mayor en el caso de Cuba, donde es un asunto nacional. En los Estados Unidos, el caso Cuba es un tema de política de menor importancia (que Afganistán, Iraq, Crimea, la falta de crecimiento económico en la Unión Europea y Japón, la compleja relación con China, etc.) fuera del sur de la Florida. Habrá claves relativamente pronto. ¿Confirmará el Senado de los Estados Unidos, con mayoría republicana, al primer embajador de los Estados Unidos designado para representarlos en La Habana desde que Philip Bonsal se fue? ¿O será esa designación víctima de las precandidaturas presidenciales de los senadores Marco Rubio (R-FL) y Ted Cruz (R-TX), ambos cubanoamericanos? ¿Aceptará el gobierno de Cuba que empresas norteamericanas vendan materiales de construcción para la construcción de residencias privadas, y vendan productos al sector cuentapropista directamente, sin la mediación de una empresa del Estado? Y, bajo el supuesto que el gobierno de Cuba estaría dispuesto a permitirlo, ¿cómo ocurriría? ¿Autorizará el gobierno de Cuba cooperativas importadoras, por ejemplo?

No todo es posible, pero sí ya lo son hoy cosas que no lo fueron ayer. Los respectivos libros de Domínguez y Hernández tuvieron trayectorias distintas. El publicado en 1989 se publicó solamente en inglés y fuera de Cuba, aunque no por falta de esfuerzos para que se publicara también en español y en Cuba. Su sucesor se publicó en ambos idiomas y en ambos países. Y la primera rápida y eficaz publicación fue la hecha en Cuba.