Cuba-Estados Unidos: ¿Nueva normalización?

Por Robert Muse*

Hillary Clinton señaló en una reciente entrevista que le gustaría ver a EEUU "avanzar  hacia la normalización de las relaciones" con Cuba. Esta notable declaración –de un posible próximo presidente-  llegó al final de una crítica a la actual política de EEUU que insiste en reformas políticas y de otro tipo como pre-condición para modificar las actuales sanciones impuestas por EEUU al país.

En la visión de Clinton, el embargo contra Cuba ha fortalecido a los Castro porque pueden culpar de todo a esta política. Adoptando esta nueva postura, se ha diferenciado de la política "cuidadosamente calibrada" de su esposo en respuesta el desarrollo positivo (por el gobierno) en Cuba. En su lugar ahora favorece una política unilateralista que incondicionalmente podría normalizar las relaciones privando de este modo al gobierno de Cuba desde hace mucho tiempo de las quejas de larga data con EEUU esto -según su punto de vista- ha sido explotado para mantener el apoyo al pueblo cubano.

Sin embargo, al hablar de la normalización de relaciones con Cuba, Clinton se centró exclusivamente en el embargo. Al hacerlo, ella parecía confundir la ausencia de medidas punitivas impuestas a un país con relaciones normales. Pero la normalización es más que eso.

Una metáfora que muestra las naciones-estados como vecinos que viven en la misma comunidad puede ser útil para ilustrar lo que ven como la normalización de las relaciones. Para empezar estas relaciones implican mucho más que abstenerse de las hostilidades activas. También incluyen la ampliación entre sí de los derechos, privilegios y atenciones que se derivan del principio de que todos los residentes comparten por igual los beneficios de pertenecer a un vecindario. Lo que habría que ver es ¿cómo sería en el caso de EEUU y Cuba?

Normalización: Cómo hacerlo

Para que EEUU tenga relaciones normales con Cuba, debe hacer dos cosas: en primer lugar, eliminar las medidas punitivas impuestas a ese país; y en segundo lugar, extender a Cuba los beneficios de las naciones que está en paz. Un ejemplo de esto último es la concesión de igualdad de acceso a uno que otro mercado. Esto significa ir más allá de levantar la actual prohibición estadounidense de las importaciones cubanas y la prohibición sobre las exportaciones estadounidenses a Cuba. Esto requerirá que EEUU permita a Cuba – un miembro de la Organización Mundial del Comercio (OMC) – el mismo acceso al mercado se que extiende a los productos de otros países miembros de la OMC. (Como veremos en un momento, esto es mucho más simple de lo que parece.)

En primer lugar, es necesario remover cualquier idea errónea de que el presidente no tiene autoridad para normalizar las relaciones con Cuba. La larga y estrecha participación del Congreso en la política entre EEUU y Cuba fomentó la creencia errónea de que la autoridad presidencial con respecto a Cuba había sido precedida por el Congreso. Un ejemplo de hasta qué punto esta creencia es errónea es que en 2006, cuando el entonces presidente Fidel Castro transfirió la autoridad de Jefe de Estado a su hermano Raúl, el Departamento de Estado de EEUU afirmó que era incapaz de responder a ese evento con cualquier regulación en la política entre EEUU y Cuba.

Según un informe de Reuters de una conferencia de prensa del Departamento de Estado, no "habría ningún cambio en la política hacia Cuba, mientras Castro o su hermano Raúl se mantuvieran en el cargo, porque las leyes estadounidenses restringen las relaciones de EEUU con el gobierno comunista." De acuerdo con un funcionario del Departamento de Estado citado en el informe, "esta es una de nuestras políticas más estricta. Nuestras manos están atadas por las leyes."

Eso es simplemente incorrecto. El actual o el futuro ocupante de la Casa Blanca tiene la autoridad para normalizar las relaciones con Cuba. Estos son algunos de los pasos.

1. Poner fin a las medidas punitivas aplicadas a Cuba

El primer paso en la normalización de las relaciones con Cuba es dejar de castigar al país. Hay un conjunto de medidas punitivas que afectan a la mayoría de los cubanos y que sirven como puntos de reunión en contra de EEUU. Ellos son:

La aplicación extraterritorial del embargo para interrumpir el comercio de Cuba con terceros países.

Este aspecto del embargo implica cosas tales como la insistencia de EEUU en la regulación de las exportaciones de artículos de terceros países a Cuba que contienen pequeñas cantidades de componentes de origen estadounidense. Por ejemplo, Cuba no podría comprar aviones civiles de la compañía europea Airbus SAS porque algo de tecnología de origen estadounidense se incorpora a los aviones de la compañía. Tampoco, por la misma razón, podría Cuba, sin grandes dificultades, buscar y arrendar una plataforma de exploración petrolera para perforar en sus aguas territoriales. Además, EEUU se apodera de los fondos e impone enormes sanciones a las transacciones legítimas entre Cuba y terceros países que utilizan las transferencias en dólares estadounidenses procesados a través de las instituciones financieras. Más recientemente, como parte de un acuerdo de casi 9 mil millones de dólares, EEUU extrajo un acuerdo con el banco francés BNP Paribas, que le obliga a cancelar todas las transacciones que involucran a Cuba y prohibe nuevos negocios en cualquier moneda (por ejemplo euros) con ese país. Los cubanos son conscientes de todo esto y creen que este tipo de aplicaciones de medidas extraterritoriales del  embargo de EEUU sólo hacen su vida más difícil.

La inclusión de Cuba en la lista de naciones patrocinadoras del terrorismo del Departamento de Estado.

Más de una docena de años atrás, el ex Asesor Especial del presidente Bill Clinton sobre Cuba, Richard Nuccio, dijo: "Francamente, yo no conozco a nadie dentro o fuera del gobierno que cree en privado que Cuba pertenece a la lista de terroristas. Las personas que lo defienden saben que es un cálculo político. Mantiene una cierta parte de los votantes en la Florida feliz, y no cuesta nada".

Sin embargo los cubanos pueden ver a su gobierno, encuentran la designación de su país como partidario del terrorismo falsa, difamatoria y deshonesta.

         La Ley de Ajuste Cubano de 1966

da al Fiscal General de EEUU la facultad de conceder la residencia permanente a cualquier ciudadano cubano que pone un pie en suelo estadounidense.

Mientras que algunos cubanos dan la bienvenida a esta única dispensación, muchos más la ven como una anomalía política de EEUU que lleva a los familiares y vecinos a arriesgarse a morir en balsas en el intento de llegar a la Florida.

El encarcelamiento a largo plazo de tres oficiales de inteligencia cubanos en cárceles de EEUU.

Como la mayoría de los cubanos lo  ven, estos hombres han estado en la cárcel por el delito de intentar obtener información sobre grupos en EEUU que estaban conspirando para poner bombas en hoteles en Cuba para atemorizar a los turistas extranjeros. Mientras que los agentes cubanos no estaban libres de  culpa (violaron la Ley de Registro de Agentes Extranjeros de EEUU y no todas las organizaciones de exiliados cubanos eran su objetivo), su encarcelamiento continuo es visto por los cubanos como excesivo. Ahora han estado más de 16 años en las cárceles de máxima seguridad, con gran parte de ese tiempo en régimen de aislamiento.

La continua ocupación de territorio nacional en la Bahía de Guantánamo en Cuba sin el consentimiento del pueblo cubano.

Los patriotas cubanos ven la retención de prisioneros como un ejercicio de poder de EEUU que  viola los términos de un tratado que permite el uso de la Bahía de Guantánamo para "carboneras o estaciones navales sólo, y para ningún otro propósito."

2. Normalización de las relaciones

La autoridad del presidente de EEUU a derogar o modificar el embargo comercial a Cuba es esencialmente sin restricciones.

El embargo prohíbe a los ciudadanos estadounidenses y a las compañías de "participar en transacciones" con el gobierno de Cuba y con entidades cubanas. El estatuto que autoriza el embargo es el de Comercio con el Enemigo, que otorga al presidente, en los términos más amplios, la autoridad para instituir y mantener las sanciones económicas sobre países considerados hostiles a los EEUU. Esta autoridad ha sido delegada a la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC, por sus siglas en inglés) del Departamento del Tesoro. En la práctica, el embargo es un conjunto de disposiciones promulgadas individualmente a través de la OFAC y de la autoridad ejecutiva. En conjunto, esas reglas y órdenes ejecutivas se establecen en el Reglamento de Control de Activos Cubanos (CACR, por sus siglas en inglés).

El poder de la rama ejecutiva para ampliar, revisar y modificar las disposiciones del embargo del CACR es irrestricto. Las primeras palabras de la primera sección del CACR son: "todas las [...] transacciones están prohibidas salvo que esté específicamente autorizado por el Secretario de Hacienda [...] por medio de reglamentos, resoluciones, instrucciones, licencias o de otra manera [...] "[énfasis añadido].

Dando a la OFAC  la expresa facultad para modificar el embargo a través de la creación de nuevas normas (ya sea por la reglamentación o la creación de nuevas excepciones por lo general con licencia para el embargo), la prohibición de la importación de productos de origen cubano, por ejemplo, podrán ser revocadas en una de estas dos maneras: (1) la eliminación de la actual disposición prohibiendo las del CACR  través de la reglamentación de la OFAC; o (2) la promulgación de una licencia general que autoriza esas importaciones.

Del mismo modo, el presidente posee la autoridad ejecutiva para revocar las restricciones a las exportaciones de EEUU a Cuba. El presidente John F. Kennedy prohibió esas exportaciones mediante la emisión de la Proclama Presidencial 3447. El presidente Barack Obama o un sucesor es tan libre de rescindir la proclamación que hizo Kennedy. Y una vez que Cuba se retire de la lista de naciones que patrocinan el terrorismo del Departamento de Estado, el requisito legal de que las exportaciones de los EEUU deben estar autorizadas por el Departamento del Comercio ya no se aplicará. (Véase más adelante una explicación de cómo Cuba puede ser removido de la lista.)

De ello se deduce que si el presidente tiene la autoridad para abolir un total de restricciones a las exportaciones de EEUU a Cuba, tiene el poder de eliminar tales medidas extraterritoriales punitivas como la que prohíbe las exportaciones procedentes de terceros países a Cuba de los productos fabricados en el extranjero que contienen un 10 por ciento o más de materiales de origen estadounidense.

La eliminación de Cuba de la lista del Departamento de Estado de naciones que patrocinan el terrorismo requiere nada más que un informe del Presidente al Congreso.

La eliminación de Cuba de la lista se puede lograr fácilmente, en una u otra forma. La primera opción es que el Presidente presente un informe al Congreso que certifique que (1) se ha producido un cambio fundamental en el liderazgo y las políticas del gobierno cubano; (2) el gobierno no está apoyando los actos de terrorismo internacional; y (3) el gobierno ha dado garantías de que no va a apoyar los actos de terrorismo internacional en el futuro. La segunda opción es la de presentar un informe al menos 45 días antes de la retirada del país de la lista que certifique que (1) el gobierno no ha proporcionado ningún tipo de apoyo para el terrorismo internacional durante el período de seis meses; y (2) el gobierno ha dado garantías de que no va a apoyar los actos de terrorismo internacional en el futuro.

Las certificaciones se  pueden ser dadas fácilmente porque Cuba ha cumplido con ambos criterios. El presidente de Cuba en aquel momento (1982) ya no están en el poder, y Cuba ya no apoya a los movimientos guerrilleros de izquierda, la política que consiguió que apareciera  en el primer lugar de la lista. Cuba ciertamente no ha proporcionado apoyo al terrorismo internacional en los últimos seis meses, y el gobierno cubano ha proporcionado las garantías necesarias de que no va a proporcionar este tipo de apoyo en el futuro. Por ejemplo, en abril de 2013, Josefina Vidal, directora de la División de Asuntos de América del Norte en el Ministerio de Relaciones Exterioresde Cuba, entregó una nota del gobierno del país a la Sección de Intereses de EEUU en La Habana, diciendo que Cuba "rechaza y condena inequívocamente todos los actos de terrorismo, en cualquier lugar, en cualquier circunstancia, y con cualquier motivación".

El estatus privilegiado dado a los ciudadanos cubanos bajo la Ley de Ajuste Cubano de 1966 puede ser rescindido en cualquier momento por el Presidente.

La Ley dice que "cualquier ciudadano cubano [...] que ha estado físicamente presente en los EEUU durante al menos un año, puede ser ajustado por el Fiscal General, en su discreción, [.. .] a la de un extranjero legalmente admitido para residencia permanente ". Todo lo que necesita para poner fin a la actual política es una directiva del Presidente al Fiscal General que le ordene cesar la concesión de la residencia permanente a los cubanos que ingresan a los EEUU sin visado.

Un presidente puede ejercer sus facultades de indulto establecidas en el Artículo II, Sección 2 de la Constitución de EEUU para poner fin al encarcelamiento de los tres restantes oficiales de inteligencia cubanos.

La conmutación de penas (reduciéndolos a tiempo cumplido) es inherente en el poder de perdón del Presidente. En el caso de los tres miembros restantes del original "Cinco Cubanos" que todavía permanecen en la cárcel, una conmutación de su pena podría, en esta fecha, significar que han cumplido 16 años de prisión. Una ventaja adicional, además de abordar el sentido de la injusticia del pueblo cubano, es que una conmutación podría ayudar a facilitar la liberación del contratista de la USAID Alan Gross, quien está encarcelado en Cuba y todavía no está a un tercio del camino de una pena de 15 años.

Y sí, el Presidente también puede resolver las reclamaciones de Cuba sobre la continua presencia de EEUU en la Bahía de Guantánamo.

El derecho de EEUU para establecer y ocupar una base naval en la Bahía de Guantánamo se remonta a 1901, con modificaciones en 1903 y 1934. En este último año, EEUU y Cuba firmaron un tratado que estipula que:

"En tanto que los Estados Unidos de América no podrá abandonar la estación naval en Guantánamo o que los dos gobiernos no se pongan de acuerdo para la modificación de sus límites actuales, la estación seguirá teniendo la extensión territorial que ahora tiene [...] ".

La Constitución de EEUU otorga al Presidente la facultad de realizar tratados en nombre de EEUU, pero no dice nada sobre el poder de suspender los tratados. Ese poder,  sin embargo, se llevó a cabo por el presidente. El Artículo II, Sección 1, provee al presidente el "poder ejecutivo" de  EEUU. Ese poder encuentra su principal aplicación en la ejecución de las leyes en la nación. En virtud del artículo VI de la Constitución, los tratados se consideran leyes de los EEUU. En caso de que el presidente decida, en lo establecido en el tratado de 1934, a "abandonar" Guantánamo, la ejecución de esa prerrogativa del tratado sería, al mismo tiempo, dar por terminado el tratado mismo. EL precedente legal apoya la conclusión de que el Congreso sería impotente para revertir dicha acción. En EEUU v Curtiss-Wright Export Corp. (1936), la Corte Suprema dijo:

"Es importante tener en cuenta que estamos tratando aquí [con ...] un poder muy delicado, plenario y exclusivo del Presidente como el único órgano del gobierno federal en el campo de las relaciones internacionales – un poder que no requiere, como base para su ejercicio una ley del Congreso [...] "[énfasis añadido].

Confiando en esa autoridad, el entonces presidente Jimmy Carter fue capaz en 1980 de suspender el tratado de defensa mutua con Taiwán como consecuencia del  reconocimiento del gobierno chino en Beijing. Del mismo modo, el presidente George W. Bush en el año 2001 dio aviso a Rusia y se retiró del Tratado de Misiles Antibalísticos (ABM, por sus siglas en inglés) ratificado por el Senado en 1972.

3. Dirigirse hacia  la completa normalización de las relaciones 

Comercio

Cuba y EEUU son miembros fundadores de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Cuando se estableció la OMC en 1995, tanto EEUU como Cuba aceptaron el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) como vinculante para todos los miembros. El artículo I del Acuerdo prohíbe a los signatarios discriminar entre las naciones signatarias la extensión de los beneficios comerciales. Por ejemplo, si una nación otorga una reducción del tipo arancelario sobre un producto a otra nación, debe extender esa tasa a todos los miembros de la OMC. Esto significa que tanto EEUU como Cuba deben ampliar el tratado de Nación Más Favorecida (NMF) a otros miembros exportadores de productos, como resultado los productos cubanos se les debe permitir ampliarse a EEUU en términos tan favorables como a los  otros miembros de la OMC.

Sin embargo, en 1962, EEUU invocó el artículo XXI del GATT de exención cuando Kennedy emitió la Proclama de 3447 (mencionada anteriormente) para establecer el embargo actual en Cuba. En virtud de este artículo, cualquier nación puede optar por salir de las obligaciones establecidas en  el  GATT bajo el reclamo de la    "necesaria protección de sus intereses esenciales de seguridad." Todo lo que tendrá la condición de NMF aplicada a los productos de origen cubanos como una rescisión presidencial de la invocación del artículo XXI de EEUU.

Protecciones de la Propiedad Intelectual

Actualmente, la protección de la propiedad intelectual entre EEUU y Cuba está cubierta por un acuerdo de 85 años, la Convención General Interamericana de Protección Comercial y de Marcas. Una serie de acontecimientos en materia de propiedad intelectual (cybernames, etc.) se han producido esos años. Uno de los primeros pasos más útiles en la restauración de relaciones normales con Cuba sería la negociación de un nuevo acuerdo que recíprocamente proteja la propiedad intelectual de los nacionales de cada país.

Cooperación Ambiental

EEUU y Cuba comparten el Caribe. Como un elemento de la normalización de las relaciones, tiene sentido que los dos países entren en acuerdos que garanticen la cooperación recíproca para proteger las aguas del Caribe y los frágiles entornos de sus islas.

Conclusión

Algunos aspectos de la normalización de las relaciones – aunque muy pocos – exigen al Congreso actuar. Por ejemplo, cualquier embajador que el Presidente de EEUU nombre para Cuba requeriría la confirmación por parte del Senado de EEUU. La representación actual de los jefes al frente de las Secciones de Intereses degrada las relaciones bilaterales. EEUU mantiene relaciones diplomáticas con Rusia, Nicaragua, Venezuela y otros países, mientras que no tiene simpatía por los gobiernos de esas naciones. Se puede hacer lo mismo con Cuba. Otra área en la que el Congreso iba a jugar un papel es en la promulgación de medidas de protección de inversión para los inversores de EEUU en Cuba. El Congreso tiene un papel en esto porque tales protecciones son garantizadas más a menudo por los tratados bilaterales de inversión que requieren la ratificación del Senado. Pero una vez más, el papel del Congreso en el proceso de normalización es pequeño.

Está claro que un Presidente, utilizando la autoridad inherente de la oficina, puede dirigir a  EEUU hacia allí. Cuando llegue el momento, sigue habiendo una serie de pasos que EEUU – y Cuba – deben tomar para establecer verdaderamente las relaciones entre los dos enemigos de la Guerra Fría que van más allá del sólo hecho del levantamiento del embargo. Sin embargo, algunos de los elementos más punitivos del embargo podrían convertirse en herramientas de creatividad, la diplomacia centrada por acciones ejecutivas. La pregunta es cuándo, no cómo.

*Robert Muse es abogado y tiene su bufete en Washington.

(Tomado de Americas Quarterly . Traducido por Dariena Guerra para Cubadebate)